專家：盤活城市存量用地是土地改革最佳切入口
2013-10-24 來源：0352房網 編輯：張曉波
摘要：不管從生態和耕地保護，還是從失地農民的安置補償，或從公共服務設施的投入上來看，未來相當長一段時間內，通過新增土地來滿足城市用地需求都非常不劃算。目前城市并不缺地，缺的是遵循市場化利用效率的談判機制和利益分享機制。所以，如能將存量建設用地利用好，完全能滿足目前的用地需求。城市越大，產業升級越快，工業用地單位產出相對效率越低，就越該將低效的工業用地轉換到住房發展用地。從政策和社會風險上看，利用存量涉及的風險遠要小于集體土地入市。
多種信號顯示，土地制度改革或將在十八屆三中全會有突破，核心是打破土地二元結構限制，進一步推進農村土地改革。目前有兩條改革途徑，一條從增量入手，即集體土地全面入市;另一條從存量入手，即盤活閑置和低效利用的城市土地。前者的困境在于法律障礙，即我國城鄉“二元土地”制度和土地用途管制下，農村集體土地須經由政府“征地”轉為城市國有建設用地，才能進入市場交易，而農民無法以平等的主體身份直接參與城市土地市場交易;后者的困境在于5年修改一次的城市詳細性控制規劃框定了工業、居住、交通等不同用途土地在空間上的不同布局，而修改涉及國土、規劃等部門的協調，用地單位利益保障等，還涉及聽證會、人大表決和備案等程序，存量利用的成本比較大、周期也長。
眼下社會各界對于土地制度改革關注的焦點，是如何推進集體土地全面入市。因為，此舉意味著土地要素的市場化交易，農民能以平等的主體身份直接參與交易。在房地產市場化溢價收益遠大于集體土地原有用途時，城市房地產用地的瓶頸就會解除。據國土資源部的統計，農村人均用地面積283平方米，而建制鎮為154平方米、小城市為143平方米、特大城市和大城市不足100平方米。如果農村人均用地面積降低到200平，則可新增建設用地556億平方米，這是去年全國土地出讓面積的17倍。
如果農民成為土地市場供應的主體，開發商就可以和農民(村集體)直接談判市場化土地交易，這將改變以往地方政府對于土地市場的獨家壟斷，而且通過規模化、低價位土地的供應，降低城市土地價值中樞，將直接沖擊“土地財政”的基礎，消除地方政府維持高房價和高地價的內在激勵，投資型政府的職能就會褪去。再進一步，集體土地徹底的市場化改革，預示著城市房價下跌、通脹下行，資產收益分配向農民傾斜，這對于收入分配改革、新型城鎮化和實現經濟增長模式向內需轉變，都具有牽一發而動全身的作用。
但是，即使上層有推動修訂《土地管理法》以利推進集體土地市場化改革的決心，具體推動都得靠基層地方政府(甚至是村干部)去執行。值得注意的是，實施聯產承包責任制以來，農村人口變動對于土地的調整，土地產權登記資料殘缺嚴重，使用權到底歸誰非常不清楚，確權到人的難度非常大。當集體土地市場化的溢價收益顯現出來后，實際權屬的爭議就更大了。即使是已明晰使用權的變更，在利益面前可能將重新陷入爭議(農村很多土地變更通過“口頭”完成)。
由于改革開放以來一直偏重城市經濟的發展和城市文明的壯大，農村社會建設、村民自治和法制基礎非常薄弱，農民法制意識薄弱且伸張無門，潛在的侵權空間不僅大而且難以控制。如果在產權不完整的情況下推進集體土地的市場化改革，在巨大的經濟利益誘惑面前，再加上信息不對稱、產權不清創造出“渾水摸魚”的機會。事實上，近年來侵占村民土地權益的現象已進入了“日常工作流程”。例如，近期在內蒙古鄂爾多斯、廣東中山等地爆出的村干部與上級政府勾結，借發展經濟之名行違法占地之實，而且行為表現明目張膽，非常囂張，而村民在主張權利方面卻無比弱勢。而且，這類現象在改革開放以來屢禁不止，甚至在近年來城市范圍擴展、土地價值上漲的背景下有愈演愈烈之勢，根源就在于產權關系混亂。
因此，可以推斷，即使集體土地流轉進入三中全會的議程，也不會推出集體土地直接入市的改革措施，試點推進是大概率事件。明晰產權是交易的基礎，也是降低交易成本和農村“維穩”的保障。當務之急，依舊是夯實產權登記造冊的數據基礎，并通過規范既有流轉(承包、增減掛鉤等)程序的過程中漸進明晰有爭議的產權。另外，“確權到人”后，還要強化基層土地查違的力度，才能正式將集體土地的市場化改革納入議事日程。
相比之下，盤活城市建成區閑置和低效利用的土地更可行。目前，全國644個城市人均建設用地133平方米，遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。其中，工業用地的盤活更為緊迫。從2008年到2012年，我國工礦倉儲用地平均占比33.8%，高于住宅用地21.5%的占比(國外工業用地平均占比僅為15%)。大部分工業園區的單位產出率較低，在全國的經濟百強縣中，1萬公頃耕地轉化為第二、三產業后對經濟的貢獻為13億美元，而美國則為137.8億美元，差距超過10倍。此外，目前我國工業用地的集約程度很差，工業項目容積率只有0.3～0.6，而發達國家一般是1。
工業用地閑置及利用效率低的根源，在于體制和政策。各地為了實現GDP高速增長，一方面采取行政劃撥或協議出讓的方式，以犧牲土地價值(工業地價僅為住宅地價的十分之一、八分之一)來降低工業成本，另一方面通過擴大工業用地規模來做大經濟規模，造成超規模用地、低效用地、土地短缺與閑置并存，很多工業園區或重復建設，或脫離本地經濟實際。
從空間上來講，集體土地入市是城市邊緣的擴張。不管從生態和耕地保護，還是從失地農民的安置補償，或從公共服務設施的投入上來看，未來相當長一段時間內，通過新增土地來滿足城市用地需求都非常不劃算。其實，目前城市并不缺地，缺的是遵循土地市場化利用效率的談判機制和利益分享機制。所以，再多的地也填不飽市場的需求，特別是低價誘惑下的濫用和囤積。如能將存量建設用地利用好，完全可以滿足目前的用地需求。據估算，目前我國工業用地存量為8萬平方公里， 若每年能將存量工業倉儲用地中1%的低效利用部分釋放為居住用地，則每年可增加居住用地供應量8億平方米，相當于每年增加居住用地出讓量50%。若按2.4的平均容積率計算，則增加的建筑面積為19.2億平方米，相當于12年住宅銷售面積的一倍。城市越大，產業升級越快，工業用地單位產出相對效率越低，就越該將低效的工業用地轉換到住房發展用地。而且，從政策和社會風險上看，利用存量涉及的風險(主要是修訂城市規劃法、政府和占地單位的談判)也遠要小于集體土地入市。
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