摘要：中國首次全國“拉網(wǎng)式”的五級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)目前已接近尾聲。雖然官方一再宣稱地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但近期南京、武漢、石家莊、長沙等部分二線城市暴露出高達(dá)200%左右的債務(wù)率表明形勢并不樂觀，再結(jié)合今年6月對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)債務(wù)的摸底結(jié)果(9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)率超過100%)，今年政府工作報(bào)告中提出的“守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”能否實(shí)現(xiàn)，看來要重新審視了。

　　地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)絕不是“底特律式”的無傳染、局部性風(fēng)險(xiǎn)，其與房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、制造業(yè)產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)等交叉混合在一起，與地方財(cái)政或明或暗的擔(dān)保聯(lián)系在一起。即使是政府明確無擔(dān)保義務(wù)的債務(wù)，最后由政府買單的也不在少數(shù)，政府主導(dǎo)就意味著無限責(zé)任，名目繁多產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等規(guī)劃，2009年擴(kuò)大內(nèi)需中匆忙上馬的無效項(xiàng)目，現(xiàn)在到了低效和損失暴露的時(shí)期，如光伏產(chǎn)業(yè)。各地方政府的債務(wù)模式(土地+融資)驚人地相似，只有“誰債務(wù)率更高”的區(qū)別，未來一段時(shí)間一定還會(huì)有債務(wù)率在200%左右的二、三線城市不斷被暴露出來，近期《財(cái)新》雜志披露，河北一半地級(jí)市債務(wù)率超過100%。也就是說，美國因?yàn)槠�車產(chǎn)業(yè)衰退而破產(chǎn)的只有一個(gè)底特律，而中國則有很多個(gè)“底特律”。因此，中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)絕不是局部性的，而是多米諾骨牌效應(yīng)的全局性風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閷?duì)所有高債務(wù)率地方政府來說，觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的因素是相同的，無外乎綜合財(cái)政收入下滑、房地產(chǎn)泡沫破裂等，而這在各地是完全相同的。

　　為了化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，近兩年從深層次的體制上(政府職能、財(cái)稅改革、央地關(guān)系等)、應(yīng)對(duì)性的政策上(房產(chǎn)稅、市政債、國有資產(chǎn)證券化等)設(shè)計(jì)了很多方案。但需要注意的是，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如果爆發(fā)，考驗(yàn)的必然是上級(jí)政府，甚至是國家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，或者是主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)是上級(jí)管理層絕對(duì)不允許出現(xiàn)的，特別是在信息高度不對(duì)稱下，信任危機(jī)會(huì)無限擴(kuò)大。因此，任何措施都必須以債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的軟著陸為前提，即在發(fā)展中解決問題，只有在這樣的框架內(nèi)考慮，才是可行的、可被采納的政策，這就需要地方政府必須在本級(jí)內(nèi)消化問題。目前，最大的問題是地方融資渠道越來越窄、風(fēng)險(xiǎn)越來越大，給地方政府“喘口氣”以贏得化解風(fēng)險(xiǎn)的空間越來越小，相比之下風(fēng)險(xiǎn)暴露和上升就開始越來越占據(jù)上風(fēng)。也就是媒體經(jīng)常說的，過去9個(gè)鍋蓋勉強(qiáng)能蓋10個(gè)鍋，現(xiàn)在要應(yīng)對(duì)5個(gè)鍋蓋來蓋10個(gè)鍋的局面，顧此失彼、手忙腳亂，而國內(nèi)外投資者、老百姓對(duì)政府的能力越來越懷疑，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一個(gè)一個(gè)地變得脆弱，一個(gè)出問題就會(huì)引爆其他。

　　如何為地方政府解決融資問題，以贏得空間和時(shí)間?筆者在這里提出的解決思路是“房產(chǎn)稅+市政債”的公共財(cái)政改革思路，實(shí)施路徑就是先從一、二線重點(diǎn)城市做試點(diǎn)。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率低于50%的時(shí)候，人口遷移以從農(nóng)村進(jìn)入城市為主;城鎮(zhèn)化率超過50%以后，人口遷移以小城市人口遷入大城市為主，農(nóng)村人口向城市遷移為輔。這意味著，未來一線和二線重點(diǎn)城市將依舊是我國外來人口主要流入的城市，這些大城市的房價(jià)將會(huì)繼續(xù)上升。去年以來，眼光前瞻的開發(fā)商已經(jīng)開始回歸布局一線和二線重點(diǎn)城市，不惜重金血拼土地儲(chǔ)備以贏得未來，相比較其他二、三線城市，這些城市的地價(jià)、房價(jià)也順理成章地“一騎絕塵”了。考慮到歷史欠賬，再加上人口的快速增長，這些城市交通、教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)投入的大幅增長，這反過來會(huì)促使房價(jià)和低價(jià)繼續(xù)攀升。如果不能在住房持有環(huán)節(jié)作適當(dāng)?shù)某杀鞠拗疲�這些城市房價(jià)火箭式躥升是不可阻擋的趨勢，房地產(chǎn)瘋狂炒作的趨勢不可避免，危及的不僅是住房困難的問題，更是金融風(fēng)險(xiǎn)、城市轉(zhuǎn)型、貧民窟的問題。

　　未來，這些城市已經(jīng)無法再打土地的主意了，因?yàn)橥恋匾呀?jīng)賣光了，而高額的補(bǔ)償成本意味著拆遷方式利用土地完全不劃算，過去貢獻(xiàn)地方政府綜合財(cái)政收入40%-60%的部分將消失大半。人口的大量流入會(huì)導(dǎo)致不經(jīng)濟(jì)的制造業(yè)遷入城市群內(nèi)的非核心城市(鎮(zhèn))，同時(shí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)會(huì)在這些大城市興起，這為這些城市提供新的財(cái)源。但這是一個(gè)漫長的替代和置換過程，一段時(shí)期內(nèi)會(huì)造成財(cái)政收入斷檔式下滑，這些城市財(cái)政收支缺口的剪刀差將會(huì)迅速擴(kuò)大。此時(shí)，征收房產(chǎn)稅的政策應(yīng)當(dāng)盡快介入到這些城市所有存量住房，以反映城市化加速、公共服務(wù)供給數(shù)量級(jí)增加等政府貢獻(xiàn)在級(jí)差地租形成中的作用，同時(shí)也可以降低城市化的成本、工商業(yè)成本、房地產(chǎn)泡沫，為服務(wù)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，避免城市二元結(jié)構(gòu)的固化和中等收入陷阱。在目前可選政策集中，房產(chǎn)稅可以說是為數(shù)不多的可行項(xiàng)。

　　公共投入帶動(dòng)房地產(chǎn)增值和房產(chǎn)稅增加，為公共服務(wù)投入創(chuàng)造財(cái)源，這又會(huì)增加居民收入和房產(chǎn)、地產(chǎn)增值，形成良性循環(huán)。城市價(jià)值的增值和房產(chǎn)稅的良性循環(huán)，產(chǎn)生了公共財(cái)政的雛形。地方政府可以以未來本級(jí)政府收入來源為基礎(chǔ)發(fā)行市政債，這就為地方政府新的融資模式——市政債的誕生創(chuàng)造了條件。這樣的好處有二：一、城市運(yùn)營開始逐步走上透明規(guī)范的路徑，公共服務(wù)效率決定的城市價(jià)值對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)在不斷上升，地方對(duì)其依賴也開始上升，評(píng)級(jí)、擔(dān)保和信息披露等市政債券發(fā)行和償還必需的要素也開始具備了;二、投資者對(duì)于市政債定價(jià)的高低，或者是否以腳投票，取決于城市價(jià)值能否提升，這反過來取決于城市公共服務(wù)供給的規(guī)模和質(zhì)量，而城市公共服務(wù)供給的規(guī)模和質(zhì)量又取決于房產(chǎn)稅和市政債募集資金能有多少投入到了城市公共服務(wù)供給中。

　　一線和二線重點(diǎn)城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小，財(cái)政實(shí)力厚實(shí)，而且公共治理水平相對(duì)較高。未來，在我國推進(jìn)城市群模式的新型城鎮(zhèn)化的過程中，這些城市將更加享受人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共服務(wù)完善帶來的城市價(jià)值升值優(yōu)勢，將最先擺脫傳統(tǒng)的經(jīng)營城市模式(土地+融資)，走上依靠“人口資源流入增加→公共服務(wù)投入增加→城市價(jià)值提升→地產(chǎn)增值→房產(chǎn)稅收入增加→公共服務(wù)投入增加→人口資源流入增加”的良性循環(huán)，公共投入不足部分可由市政債來解決，公共財(cái)政就建立起來了。當(dāng)然，這一路徑的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)化公共財(cái)政收支的監(jiān)督。