摘要：近日，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定（國發〔2020〕4號）》（以下簡稱《決定》）。《決定》發布后，引起社會強烈關注。一些媒體認為，《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規模”，表明“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數量增加”“土地供應將進入‘大寬松’時代”，甚至有評論提出“這是為房地產用地松綁”的觀點。

       對此，自然資源部有關負責人表示，以上觀點皆是對本次出臺政策的錯誤解讀。實際上，政策的出臺是呼應新修改的《土地管理法》，進一步深化“放管服”改革，賦予省級人民政府更大用地自主權的一項舉措。為此，中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授嚴金明對《決定》進行了權威解讀。

       下放相關審批權旨在“增效”

       近日發布的《決定》主要涉及兩方面的審批權下放：一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批事項，授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項，委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。

       嚴金明指出，《決定》對相關審批權下放旨在“增效”。通過下放相關建設用地審批權，給省級地方政府更多的自主權，使其能夠因地制宜，破解項目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，進而滿足改善營商環境、服務產業發展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利于解決農村建設項目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農村土地利用低效浪費等問題，助推鄉村振興的進一步實現。

       但《決定》并未對建設用地規模“松綁”，目的是提高“效率”，而非建設用地規模“增量”。“實際上，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖存量、控增量。”嚴金明說。

       仍然從嚴從緊控制建設用地總量

       嚴金明評價，客觀上講這次放權力度確實較大，但十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對于土地管理的要求并沒有放松。

       他分析，賦予省級人民政府更大用地自主權，實質上壓實省級政府責任，本質上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進最為科學合理的土地利用，服務最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎設施用地保障、新產業新業態用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛生應急等公共事業用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產用地松綁”。

       《決定》中，要求委托試點省份自然資源主管部門必須遵循嚴格保護耕地、節約集約用地的原則，按照法律政策規定及審查標準規范進行用地審查。同時，生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界這三條控制紅線沒有放松。此外，規劃建設用地總量調控沒有放松。

       嚴金明強調，當前，仍然從嚴從緊控制建設用地總量。如北京實行減量發展，嚴守建設用地規模底線，至2035年城鄉建設用地規模實現減量發展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量”調控思路，為城市通過轉變土地利用方式促進城市發展轉型進行探索。

       “試點”接得住也要管得好

       本次用地審批權改革確定的首批試點省市為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會選擇以上8個地區作為試點省份？嚴金明分析，首先，試點地區有迫切的改革需求，項目落地速度與經濟發展速度匹配訴求較高。8個省市大多為經濟社會發展速度較快省市，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環境承載壓力較大，部分項目落地速度難以滿足現實要求。

       其次，試點地區基礎條件較為突出。試點地區大多數經濟基礎較好，產業結構較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務的后續評估、監管的多維落實提供保障，同時，試點地區不同的經濟社會發展階段性也方便觀察本次改革對土地利用、產業發展和經濟社會變化的影響。

       此外，本次試點也是對試點地區治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風險可能將在各個地區顯露，如何落實省級政府責任、調整審批節奏、把握審批要求、動態協調土地利用布局、統籌城鄉建設用地、確保實現耕地占補平衡、實現自我審查和監管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對當地政府而言也是巨大的考驗，這些也要以嚴格的引導規范和督查監管為基礎。