摘要：1月15-16日召開(kāi)的
全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議部署了2015年國(guó)土重點(diǎn)工作，包括：要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村
土地制度改革等；科學(xué)立法嚴(yán)格執(zhí)法，加快法治國(guó)土
建設(shè)等。
分析認(rèn)為，雖然
國(guó)土部2015年工作重點(diǎn)的內(nèi)容未直接涉及土地管理法的修改，但是多項(xiàng)工作實(shí)則為土地管理法的修改做鋪墊。
十八屆三中全會(huì)《決定》中對(duì)我國(guó)土地改革提出的新要求，包括“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地
市場(chǎng)”、“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍”、“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”、“完善土地
租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”、“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”等。
國(guó)土系統(tǒng)一位官員向南都記者透露，根據(jù)十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的精神，新一輪的土地管理法修改范圍將涉及第二章土地權(quán)利制度；第三章、第五章
土地市場(chǎng)制度；以及備受關(guān)注的第五章第47條征地制度等內(nèi)容。
2012年12月底首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議但未獲通過(guò)的土地管理法修正案草案，在接下來(lái)的兩年中，雖被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法
規(guī)劃，但未再次提請(qǐng)審議。相關(guān)專家表示，按照立法法規(guī)定，該草案已終止審議，這意味著土地管理法將重新進(jìn)行修訂。
在十八屆三中、四中全會(huì)提出新的改革任務(wù)背景下，國(guó)土系統(tǒng)一位官員向南都記者表示，啟動(dòng)新一輪的土地管理法修訂程序需在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等新改革任務(wù)試點(diǎn)工作完成后才會(huì)啟動(dòng)。
近日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng) 村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段。根據(jù)中央印發(fā)的有關(guān)意見(jiàn)，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作2017年底完成。
2017年底，農(nóng)村土地各項(xiàng)改革試點(diǎn)完成后，土地管理法或?qū)⑦M(jìn)行大修。
修正案草案首次提交審議未獲通過(guò)
我國(guó)現(xiàn)行土地管理法于1986年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)并頒布，至今經(jīng)過(guò)了三次修訂。
1988年的首次修訂刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加“國(guó)有土地和集體所有土地的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償 使用制度”等內(nèi)容；1998年第二次修訂針對(duì)土地管理方式和土地利用方式進(jìn)行變革，是土地管理思想的轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有針對(duì)個(gè)別條款進(jìn)行修改；2004年第三次 修訂將土地管理法第二條第四款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，將其他條款中的“征用”修改為“征收”。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明對(duì)記者指出，隨著農(nóng)民進(jìn)城以及
城市發(fā)展對(duì)土地的需求不斷增強(qiáng)，原有的土地管理法已經(jīng)跟不上發(fā)展的步 伐，必須修改土地管理法。這一
觀點(diǎn)在業(yè)內(nèi)已取得共識(shí)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革，前提是修改土地管理法。所以，繼2004年修訂后，土地管理法在2009、 2010、2012年連續(xù)三年進(jìn)入當(dāng)年人大立法的修改計(jì)劃中，但均無(wú)結(jié)果。
2012年12月底，土地管理法修正案草案首次提交第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議。
此前，農(nóng)業(yè)部、
住建部、國(guó)土部等部門(mén)均參與了這次土地管理法的修訂工作，牽頭修訂工作的國(guó)土部曾多次舉行相關(guān)討論會(huì)，并形成了多個(gè)版本的修正案 草案。曾參與國(guó)土部討論會(huì)的蔡繼明告訴南都記者，他所看到的提交國(guó)務(wù)院法制辦的修正案草案涉及的修改內(nèi)容比較多，包括征地制度、征地范圍等，“幾乎各章都 有修訂，有文字上的修改，章節(jié)順序的
調(diào)整”。
但是最后提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的版本卻僅對(duì)第47條做了修改，原來(lái)的規(guī)定是按被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償上限是不超過(guò)土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則，草案授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體的補(bǔ)償安置辦法。
該草案核心是集中對(duì)土地征收補(bǔ)償進(jìn)行修改，當(dāng)時(shí)在人大審議時(shí)引起各方爭(zhēng)議，未獲通過(guò)。
兩年未再次提請(qǐng)審議，草案終止審議
2013年3月8日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上表示，將繼續(xù)審議土地管理法修正案草案。
記者注意到，該草案2013年、2014年均被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，“根據(jù)情況，適時(shí)安排審議”。但是這兩年的全國(guó)人大歷次常委會(huì)會(huì)議 議程顯示，土地管理法修正案草案未再次提請(qǐng)審議。其間，多次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議開(kāi)始前，均有媒體報(bào)道“土地管理法修正案草案未被納入本次會(huì)議審議范圍”。
我國(guó)立法法第39條規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的法律案，因各方面對(duì)制定該法律的必要性、可行性等重大問(wèn)題存在較大意見(jiàn)分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程審議的，由委員長(zhǎng)會(huì)議向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，該法律案終止審議。
相關(guān)專家表示，根據(jù)立法法的規(guī)定，2012年12月底首次審議未獲通過(guò)的土地管理法修正案草案已終止審議。
法律案終止審議早有先例
據(jù)了解，土地管理法修正案草案終止審議并非首例。
1997年12月八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議初步審議了《中華人民共和國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)法(草案)》。1999年6月，九屆全國(guó)人大 常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了第二次審議。此后由于各方面對(duì)草案的意見(jiàn)分歧較大，一直未能提出對(duì)草案的修改方案。三年后的2002年8月16日，第九屆全 國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定終止審議。
此外，2000年10月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議初步審議了最高人民法院提請(qǐng)審議的《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定(草案)》。會(huì)后，全 國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將草案發(fā)往中央有關(guān)部門(mén)、各地方人大以及有關(guān)法律教學(xué)研究機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。由于常委委員和各方面對(duì)草案的意見(jiàn)分歧較大，有些問(wèn)題 涉及對(duì)法院組織法等法律的修改，需要總結(jié)實(shí)踐情況進(jìn)行研究。因此，一直未能進(jìn)一步審議。
2002年12月17日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議向第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，決定終止審議上述草案。
新一輪修法最快2017年底啟動(dòng)
終止審議意味著土地管理法需要重新修法。蔡繼明對(duì)記者指出，此前的土地管理法修正案草案主要是聚焦土地征收補(bǔ)償，修改內(nèi)容比較單一。但是隨著十 八屆三中、四中全會(huì)的召開(kāi)，中央對(duì)土地改革提出了新的要求，在此背景下，新一輪土地管理法修改將涉及更廣泛的內(nèi)容，且不可能快速重新啟動(dòng)修法程序。多位研 究土地管理法修改的專家也對(duì)記者表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，“上一次的修改就是步伐太快了，各個(gè)部門(mén)對(duì)問(wèn)題沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，土地管理法的修訂還是需要中央作出頂層設(shè) 計(jì)和部署，不能進(jìn)行得太快。”鄭州大學(xué)土地管理法研究專家沈開(kāi)舉對(duì)南都記者說(shuō)。
國(guó)土資源部
政策法規(guī)司相關(guān)人員曾透露，新一輪的土地管理法修訂將根據(jù)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)的精神來(lái)重修，并且將進(jìn)行“大修”。
近日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段。
蔡繼明對(duì)記者表示，新一輪 修 法時(shí)間至少要等到中央新提出的土地改革要求的試點(diǎn)完成后，前述國(guó)土系統(tǒng)官員也對(duì)記者表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。該名國(guó)土系統(tǒng)官員還表示，改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)將 在2017年底前完成。這就意味著新一輪的土地管理法修訂程序最快也要等到2017年年底才會(huì)啟動(dòng)。
土地管理法修改聚焦三大問(wèn)題
1 土地權(quán)利制度：農(nóng)村宅基地抵押、審批等問(wèn)題
現(xiàn)行土地管理法第二章第八條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有。”
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”
農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)張紅宇對(duì)此曾公開(kāi)表示，當(dāng)前的《土地管理法》的表述和三中全會(huì)決定提出的這一改革目標(biāo)有所矛盾，比如按照現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是不可以抵押的。
針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明表示，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住 房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部 自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。
2 土地市場(chǎng)制度：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題
十八屆三中全會(huì)《決定》要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
蔡繼明表示，之所以強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地入市，且與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，就是表明政府要明確公共利益的征地范圍，對(duì)于非公共利益的用地，就按照市場(chǎng)規(guī)則交易，讓廣大的農(nóng)民能平等參與工業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，公平分享工業(yè)現(xiàn)代化、城市化帶來(lái)的成果。
目前，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還存在權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問(wèn)題。
姜大明強(qiáng)調(diào)，針對(duì)上述問(wèn)題，在試點(diǎn)工作中要建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用
地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。
3 土地征地制度：征地范圍、程序以及保障等問(wèn)題
現(xiàn)行土地管理法第五章第4 7條規(guī)定：征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。20 12年土地管理法修正案草案由于修改內(nèi)容只涉及征地補(bǔ)償，沒(méi)有獲得通過(guò)。
蔡繼明對(duì)記者表示，隨著城市面積不斷擴(kuò)大，擴(kuò)大的城市面積均來(lái)自對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收，也由此產(chǎn)生了強(qiáng)制征收、暴力征收和對(duì)抗征收等一系列社會(huì)問(wèn)題。因此，征地制度的修改迫在眉睫，征地制度的修改也將是新一輪土地管理法修改的核心內(nèi)容之一。
姜大明表示，在2017年之前的試點(diǎn)工作中，要完善土地征收制度。針對(duì)征地范圍過(guò)大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問(wèn)題，要縮小土 地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開(kāi)土地征收信息；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。
1986年6月25日
第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)現(xiàn)行土地管理法
1988年12月29日
第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議對(duì)土地管理法進(jìn)行第一次修正
1998年8月29日
第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議對(duì)土地管理法進(jìn)行修訂
2004年8月28日
第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)土地管理法進(jìn)行第二次修正
2012年12月底
土地管理法修正案草案首次提交第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議，其后兩年該草案未再次提請(qǐng)審議
2015年1月
新華社報(bào)道稱，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段
2017年年底
農(nóng)村土地各項(xiàng)改革試點(diǎn)完成后，土地管理法或?qū)⑦M(jìn)行大修
